MORTE DELL’ASSEGNATARIO E SUBENTRO NELLA LOCAZIONE DELL’ALLOGGIO DI EDILIZIA POPOLARE

Con una recente ordinanza (n. 34161 del 20 dicembre 2019), la Cassazione ha offerto chiarimenti interessanti in una fattispecie abbastanza frequente nelle locazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, allorquando si verifica il decesso dell’assegnatario e gli eredi invocano il diritto a subentrare in luogo di quest’ultimo nel godimento dell’appartamento, a fronte del pagamento di un canone assai ridotto.
Al riguardo, va premesso che gli obiettivi dell’edilizia residenziale pubblica sono perseguiti, nel nostro ordinamento, essenzialmente su due fronti: per un verso, viene incentivata la proprietà privata degli alloggi, in applicazione del principio di cui all’art. 47 Cost., secondo cui la Repubblica “favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione”, mentre, per altro verso, viene in questione – ed è il profilo che qui più interessa – la concessione in locazione, a condizioni in qualche modo agevolate, degli alloggi appartenenti al patrimonio di edilizia residenziale pubblica (sul versante dottrinale, si segnalano, in termini generali, Assini- Solinas, Edilizia residenziale pubblica, in Enc. giur., vol. XII, 1989, 22, e, in ordine ad una tematica settoriale, Tinelli, La risoluzione di diritto del contratto di locazione, per decadenza e annullamento dell’assegnazione, e il procedimento di sfratto negli immobili ad uso abitativo dell’edilizia residenziale pubblica, in Arch. loc. e cond., 2016, 251).
Ciò premesso, va sottolineata la peculiarità che caratterizza, sotto il profilo genetico, il sorgere dei contratti di locazione abitativa ad essa attinenti.
Invero, secondo l’orientamento delle Sezioni Unite della Suprema Corte, la formazione dei contratti di locazione di immobili appartenenti al patrimonio dell’edilizia residenziale pubblica si articola in due distinti momenti: da un lato, vi è una fase pubblicistica, concernente la scelta del contraente, ossia il momento della “assegnazione” dell’alloggio, fase nella quale non sorgono per il privato che interessi legittimi, tali da radicare la giurisdizione del giudice amministrativo, e, dall’altro lato, vi è una fase privatistica in senso stretto, che interessa la costituzione e lo svolgersi del rapporto di locazione, con il sorgere di veri e propri diritti soggettivi, azionabili dinanzi al giudice ordinario (v., ex multis, Cass. 28 gennaio 2005, n. 1731; Cass. 11 marzo 2004, n. 5051; Cass. 7 marzo 2002, n. 3389; Cass. 23 febbraio 2001, n. 67).
Nello specifico, la causa – risolta con la pronuncia in commento – prendeva le mosse da una domanda presentata dal figlio di un assegnatario di alloggio popolare (nelle more defunto) il quale, in opposizione al decreto di rilascio notificatogli dall’Azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica della Provincia di Roma – d’ora in poi, per brevità citata con l’acronimo A.T.E.R. – aveva invocato giudizialmente il diritto a subentrare al genitore nella locazione avente ad oggetto l’alloggio di edilizia popolare.
Il Tribunale di Roma aveva rigettato tale domanda, e tale decisione veniva confermata dalla Corte d’Appello sul duplice rilievo che: a) essendo il requisito reddituale un presupposto per il valido esercizio del diritto al subentro, da verificarsi dal giudice anche d’ufficio, era comunque onere della parte ricorrente offrirne la prova, essendo irrilevante che di esso non si facesse menzione nel decreto di rilascio opposto; b) non risultava neppure che l’attore o il suo dante causa avessero effettuato la necessaria comunicazione all’A.T.E.R. dell’avvenuto rientro del primo nel nucleo familiare del secondo, al fine di consentire all’Ente gestore di verificare l’insussistenza di causa di decadenza dall’assegnazione.
Avverso tale sentenza, l’aspirante assegnatario ricorreva per cassazione affidandosi a due motivi.
Per quel che rileva ai fini di queste brevi note – segnatamente riguardo all’ultima considerazione svolta dal giudice distrettuale capitolino – il ricorrente sosteneva che l’art. 12, comma 5, della legge della Regione Lazio n. 12/1999 richiedeva la comunicazione all’Ente gestore dell’ingresso nell’alloggio di uno dei soggetti indicati nel comma 4 (tra cui i figli) ai soli fini della verifica da compiersi da parte dello stesso Ente, e non già ai fini dell’acquisto del diritto al subentro – affermando che quest’ultimo “o c’è o non c’è, a prescindere da qualsivoglia attività accertativa della Pubblica Amministrazione, spettando comunque al giudice ordinario l’accertamento del diritto sulla base della sussistenza nel caso concreto delle condizioni stabilite dalla legge” – sicchè avrebbe errato la Corte territoriale a non ammettere la prova testimoniale richiesta ai fini della dimostrazione dell’effettiva sussistenza del detto presupposto.
I magistrati di Piazza Cavour hanno ritenuto tale doglianza infondata.
Invero, ai sensi della summenzionata norma, “l’ingresso di uno dei soggetti indicati nel comma 4 deve essere immediatamente comunicato all’Ente gestore, ciò affinché quest’ultimo possa verificare, nei successivi tre mesi, che, “a seguito dell’ampliamento, non sussistano cause di decadenza dall’assegnazione”, con la precisazione che, “qualora dalla verifica risultino comunicazioni non veritiere, l’ampliamento non produce effetti ai fini dell’eventuale subentro”.
La comunicazione di dati non veritieri è, dunque, configurata dalla norma come causa di inefficacia dell’ampliamento ai fini dell’eventuale subentro: quale che sia l’effetto da riconoscere a tale ampliamento – sorgere del diritto al subentro ipso iure o mera aspettativa e legittimazione a richiederne il riconoscimento con effetto costitutivo – esso, comunque, non può prodursi in presenza di comunicazione non veritiera (v., in tal senso, Cass 26 ottobre 2017, n. 25411, che pure accede alla prima tesi ricostruttiva).
Ciò posto – ad avviso degli ermellini – risponde ad elementare canone logico di interpretazione ed è pienamente condivisibile l’assunto, espresso nella sentenza impugnata, secondo cui a maggiore ragione deve ritenersi ostativa al prodursi di tali effetti la totale omissione di tale comunicazione (nella specie verificatasi): allo stesso modo della comunicazione non veritiera, infatti, anche e a fortiori l’omessa comunicazione – come il più comprende il meno – non consente all’Ente di compiere alcuna verifica sui presupposti del diritto al subentro e circa l’esistenza di eventuali cause di decadenze.
Peraltro, si è evidenziato che la censura mossa dal ricorrente muoveva da una premessa, ossia quella della acquisizione ex lege del diritto al subentro solo per il fatto del possesso dei requisiti, che si rileva in contrasto con l’interpretazione – in netta prevalenza accolta nella giurisprudenza di legittimità – secondo cui, in materia di edilizia residenziale pubblica, l’unico titolo che abilita alla locazione è l’assegnazione sicché, in caso di morte dell’assegnatario, si determina la cessazione dell’assegnazione-locazione ed il ritorno dell’alloggio nella disponibilità dell’Ente, il quale può procedere, nell’esercizio del suo potere discrezionale, ad una nuova assegnazione, eventualmente a favore dei soggetti indicati nell’art. 12 del d.p.r. n. 1035/1972 che, in qualità di conviventi ma solo in presenza delle altre condizioni previste dalla normativa, hanno un titolo preferenziale, e non un diritto al subentro automatico conseguente alle vicende successorie (v., in tal senso, Cass. 4 luglio 2017, n. 16466; Cass. 17 settembre 2004, n. 18738).
Secondo la prevalente e preferibile interpretazione, a tale schema ricostruttivo non si sottrae la disciplina dettata dalla citata legge della Regione Lazio n. 12/1999, che, peraltro, interviene in una materia riservata alla competenza legislativa residuale delle Regioni ex art. 117, comma 4, Cost. (v. Corte Cost. 21 marzo 2007, n. 94).
Come è stato condivisibilmente rilevato (v. Cass. 9 maggio 2017, n. 11230), l’intero sistema risulta imperniato sulla verifica, tanto al momento dell’assegnazione, quanto nel corso del rapporto – in relazione ad eventuali modifiche della composizione del nucleo familiare o di variazioni inerenti condotte o condizioni soggettive riferibili all’assegnatario ed ai familiari – della sussistenza dei requisiti legali che giustificano l’assegnazione dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica.
Il complesso delle norme sopra richiamate, quindi, presuppone: a) l’adozione di un provvedimento di assegnazione dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica, e b) la permanenza, al momento della pubblicazione del bando e dell’assegnazione, nonché in costanza di rapporto, dei requisiti legali che giustificano l’assegnazione medesima.
In quest’ottica, le vicende successorie non incidono sui presupposti indicati, in assenza dei quali non può insorgere il diritto, attribuito iure proprio, ai familiari dell’assegnatario, al subentro nel titolo di assegnazione dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica (v., tra le altre, Cass. 28 aprile 2003, n. 6588; Cass. 10 gennaio 2003, n. 178).
Pertanto – ad avviso delle toghe del Palazzaccio – l’accertamento dei requisiti soggettivi, che qualificano l’erede come componente del nucleo familiare originario o ampliato, costituiscono condizione necessaria, ma non sufficiente, al riconoscimento del diritto al subentro nell’assegnazione dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica, occorrendo, altresì, che, in capo a tali soggetti, si verifichi anche il possesso dei requisiti legali prescritti per la concessione del titolo di assegnazione dell’appartamento de quo.
Nello specifico, la disciplina dettata dall’art. 12, comma 1, della legge regionale individuava – in relazione all’art. 11, commi 5 e 6 – i soggetti componenti del “nucleo familiare” legittimati attivamente ad esercitare il “diritto di subentro nell’assegnazione”, ma non esauriva in tale accertamento l’insorgenza e la titolarità del diritto che richiedeva, invece, la previa verifica di tutti i fatti costitutivi previsti dalla fattispecie normativa, e precisamente la verifica dell’effettiva sussistenza in capo ai “successibili” dei requisiti prescritti dall’art. 11, per l’accesso all’edilizia residenziale pubblica destinata all’assistenza abitativa.
Il secondo motivo del ricorso – attinente al possesso del requisito reddituale – risultava assorbito dai precedenti rilievi, atteso che il rigetto del primo faceva sì che la decisione impugnata restasse comunque pienamente giustificata, alla stregua di autonoma ratio decidendi, dal rilievo ostativo, correttamente attribuito dalla Corte territoriale, correlato alla mancata comunicazione del rientro nel nucleo familiare.
Per completezza sull’argomento, va segnalato che, con riferimento alla validità del contratto di locazione stipulato da un assegnatario di un alloggio di edilizia residenziale pubblica con un terzo, si confrontano due indirizzi giurisprudenziali.
Secondo un orientamento, il contratto sarebbe affetto da nullità assoluta, rilevabile d’ufficio dal giudice, sicché all’assegnatario sono precluse tutte le azioni riguardanti il rapporto, salva la possibilità di agire per la rimozione dell’occupante abusivo proprio in considerazione di tale nullità (v. Cass. 9 ottobre 1997, n. 9813; Cass. 23 maggio 1988, n. 3563; Cass. 29 gennaio 1983, n. 832).
Secondo l’altro orientamento, sul presupposto che le situazioni riguardanti la legittimità del rapporto tra assegnatario ed Ente assegnante non possono avere rilevanza alcuna nei confronti dei terzi, il contratto è considerato valido ed efficace, conservando il primo tutte le azioni proprie del locatore, senza che il conduttore possa eccepire la decadenza dall’assegnazione, quantomeno fino a che questa non sia effettivamente intervenuta ad opera dell’Ente assegnatario (v. Cass. 16 novembre 1993, n. 11280; Cass. civ. 29 aprile 1992, n. 5159; Cass. 23 giugno 1990, n. 6390; Cass. 18 novembre 1986, n. 6773).
Alberto Celeste – Magistrato